La présidence irlandaise de l'Union Européenne 

en 2004 : une  épreuve de taille

 

Marie-Claire Considère-Charon

Professeur à l'Université de Franche-Comté

 

Introduction

C’est à l’initiative du président français Giscard d’Estaing que les chefs d’Etat et de gouvernement se réunirent pour la première fois en 1974 en conseil, accompagnés des Ministres des Affaires Etrangères. Le Conseil Européen qui n’a pas été prévu par le Traité de Rome est en quelque sorte une institution dérivée, qui apparaît souvent comme l’instance politique suprême de l’Union Européenne. Depuis 1974 les chefs d’Etat ou de gouvernement se retrouvent deux fois par an au moins lors du Conseil Européen ou « sommet européen ». Le président de la Commission y participe également. Le président du parlement européen est invité à faire un exposé lors de la séance d’ouverture.

    Ces sommets européens qui rassemblent les chefs d'Etat et de gouvernement ont eu une gestation difficile dans la mesure où ils s'intègrent dans une dimension intergouvernementale qui est diversement perçue par les Etats-membres. En effet le Conseil Européen dont la qualification juridique reste toujours incertaine est en général moins bien perçu par les petits Etats comme la Belgique, les Pays-Bas et l'Irlande, car à leurs yeux il édulcore en quelque sorte le rôle de la Commission jugée plus protectrice de leurs intérêts. Toutefois il offre la possibilité à de petits Etats de pouvoir s'affirmer comme des partenaires à part entière en prenant pour six mois les rênes de l'Union.

    En théorie le Conseil Européen est une institution unique; en pratique il s’agit d’une somme de vingt-trois conseils des ministres correspondant à chacun des domaines ministériels des Etats membres, agriculture, finance, environnement, éducation, affaires étrangères, justice etc…

On peut dès lors parler, à l’instar de Michel Simion, d’une "inflation sectorielle". En vertu de l’article D du Traité de Maastricht son domaine de compétence est illimité : « Le Conseil Européen donne à l’Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations générales ». Le Conseil Européen a ainsi pris de plus en plus d’importance au sein de l’Union en fixant les priorités, en donnant l’orientation politique à suivre, en stimulant le développement et en réglant les questions litigieuses que n’a pu résoudre le Conseil de Ministres. Le Conseil Européen présente un rapport au Parlement Européen après chacune de ses réunions et lui dresse chaque année un état sur les progrès de l’Union.

    Les Conseils Européens qui rythment l'activité européenne sont en quelque sorte des grandes messes semestrielles qui représentent le temps fort de chaque présidence. La complexité des problèmes fait qu’en réalité le Conseil sert en quelque sorte de chambre d’enregistrement dans la mesure où la grande majorité des décisions sont prises au préalable par le Conseil des Représentants Permanents-le COREPER- qui n’est en théorie qu’un organe technique. Il est composé des représentants permanents des Etats membres avec prérogatives d’ambassadeurs et siège à Bruxelles.

    Un autre problème fonctionnel est lié au caractère confidentiel des Conseils Européens qui se déroulent à huis clos et aggravent le sentiment de bureaucratie européenne tant dénoncé. La prise de décision à la majorité qualifiée ou à l’unanimité reste au cœur du débat. Le compromis de Luxembourg est toujours invoqué lorsque les Etats estiment que leurs intérêts vitaux sont en jeu. La France le fit en 1993 à l’occasion des négociations agricoles du GATT. Mais plutôt que de recourir au vote et d'isoler certains états, le Conseil préfère rechercher des compromis minimalistes dans de nombreux domaines ce qui  en réalité empêche de véritables avancées. Toute fois ces compromis ont le mérite d’éviter la crise voire la rupture entre les Etats.

  

Les présidences irlandaises : des bilans positifs

   L'Irlande a depuis son adhésion tenu cinq fois la présidence du Conseil : le 1er semestre 1975, le 2ème semestre 1979, le 2ème semestre 1984,  le 1er semestre 1990 et enfin le 2ème semestre 1996. A chaque fois, les commentaires des autres Etats-membres ont été favorables, et l'Irlande a acquis la réputation d'une grande efficacité, notamment par sa faculté à atteindre des compromis, ce qui révèle son côté pragmatique. Il est d'ailleurs souvent plus facile pour un petit Etat d'apporter sa contribution lors de ses présidences car il a une plus grande faculté à atteindre des consensus. En effet, les grands Etats peuvent leur faire confiance car ils savent qu'ils n'ont pas d'intérêt et d'ambition personnels importants à défendre et que leurs propositions ne cachent aucune manoeuvre. Ceci est particulièrement vrai pour l'Irlande du fait de sa non appartenance à une alliance militaire et de sa neutralité mais cela peut-être également source de malaise lorsque un enjeu en matière de défense est à définir.

    Ce pragmatisme l'Irlande en avait fait la preuve dès août 1949 lors de la première session de l'Assemblée Consultative. La question de la nature de l'union européenne se posait alors et deux thèses s'affrontaient, celle des Fédéralistes qui se recrutaient parmi les Continentaux -Français, Italiens, Belges, Hollandais qui souhaitaient une Europe supra nationale et celle des "fonctionnalistes" incarnés essentiellement par les Britanniques et les Scandinaves qui jugeaient qu'une Europe intergouvernementale suffirait. Malgré les divergences profondes l'Assemblée était parvenue à adopter une résolution à l'unanimité qui stipulait que le Conseil de l'Europe serait l'institution d'une autorité politique européenne dotée de fonctions limitées mais de pouvoirs réels.

Cet accord qui préfigurait le principe des coopérations renforcées avait vu le jour grâce à l'intervention de De Valera, alors premier ministre de l'Irlande qui avait suggéré au cours du débat :

 Si les nations du continent ne pensent pas pouvoir nous attendre, peut-être devraient elles envisager d'aller plus avant sans nous, en concluant entre elles un accord réalisant une union plus étroite.

    En 1975 alors qu'elle n'était membre que depuis deux ans la présidence revêtait pour l'Irlande une importance particulière : c'était d'une part la concrétisation de ce qu'elle avait attendu depuis longtemps, c'est-à-dire un rôle de premier plan et indépendant dans les affaires européennes; symboliquement, cette présidence du Conseil permettait à l'Irlande de se placer pour la première fois "devant" le Royaume Uni pendant six mois. D'autre part il lui était primordial de réussir ce premier test vis-à-vis de ses partenaires européens pour acquérir une certaine crédibilité et un certain respect. L'Irlande a relevé ce défi en faisant progresser la Communauté sur un certain nombre de dossiers  :

-elle a mené à bien les négociations qui ont conduit à la signature de la première Convention de Lomé avec quarante six pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.

-elle a débloqué par deux fois les négociations en cours entre la Communauté et les pays arabes.

-elle a permis un "atterrissage en douceur" pour la conférence Nord-Sud à Paris alors qu'un accord ne pouvait être obtenu entre les participants sur certaines questions

-elle a établi des bases pour une relation positive entre la CEE et le Portugal pour l'aider notamment dans sa transition vers la démocratie

-elle a introduit le vote à la majorité au Conseil des Ministres des affaires étrangères (pratique non appliquée par les présidences suivantes)

-elle a été à l'origine des consultations de coopération politique entre la Communauté Européenne et les Etats-Unis.

-elle a négocié au nom du Conseil des Ministres une nouvelle procédure budgétaire avec le Parlement Européen.

 

Une image constructive

   La situation de l’Irlande et sa petite taille lui imposent un principe stratégique fondamental : ne pas se laisser marginaliser et défendre ses intérêts tout en cultivant une image positive au sein de la Communauté. S’il est impératif pour un petit Etat de défendre ses positions, il l’est tout autant de ne pas bloquer le processus de décision. Cet impératif est d'autant plus fort, depuis le blocage dû au  rejet du traité de Nice par l'électorat irlandais en 2001 et incite l'Irlande à tout mettre en œuvre pour redorer son image. Ces préoccupations se sont exprimées par la voix du Ministre des Affaires Etrangères Brian Cowen qui, lors du forum national sur l'Europe en juillet 2003, a réaffirmé que si l'Irlande était déterminée à protéger ses intérêts nationaux légitimes, elle partageait avec ses partenaires un grand intérêt commun et le souhait de contribuer à la mise en place d'une Union dynamique et efficace. Il ajoutait :

  Il n'existe pas de divergence entre les intérêts de l'Irlande et l'intérêt général de l'Europe; bien au contraire, c'est au sein de l'Europe que nous avons grandi et que nous nous sommes développé, et c'est au sein de l'Europe que nous continuerons à progresser.

    L'Irlande, depuis son entrée dans la Communauté a tout mis en œuvre  pour se forger dès le départ une image constructive et une réputation d'efficacité et d'utilité pour la Communauté Européenne. Par une participation active aux différentes institutions de la Communauté Européenne, par des positions divergentes de celles du Royaume-Uni sur certains points, par une attitude proeuropéenne sans aucune ambiguïté et par une contribution efficace aux progrès de l'intégration européenne lors de ses présidences du Conseil, l'Irlande s'est imposée comme un Etat membre à part entière et a affirmé sa spécificité par rapport au Royaume-Uni.

    Sa dernière présidence durant les six derniers mois de l'année 1996 a confirmé cette image. L'Irlande a réussi à faire avancer l'Union Européenne sur des questions parfois délicates telles que la mise en place d'une action coordonnée en matière de trafic de drogue et la préparation d'un programme contre le crime organisé, l'instauration avec l'aide du Luxembourg du  pacte de stabilité pour l'Union Economique et monétaire (UEM) sans oublier la Déclaration de Dublin sur l'Emploi, programme commun pour combattre le chômage.

 

La présidence de 2004 : un nouveau défi

   L'étendue et la lourdeur de la tache de cette sixième présidence n'échappe pas au gouvernement qui s'y prépare activement, d'autant que l'Irlande en attend beaucoup en terme d'image et de reconnaissance. Les personnalités concernées au premier chef sont, outre le premier ministre Bertie Ahern, les ministres des Affaires Etrangères, de la justice et des finances. Sur les mille réunions prévues au niveau communautaire, cent auront lieu en Irlande. Quant aux deux sommets européens ils auront lieu à Bruxelles et non à Dublin suite à la décision de ne plus réunir ces sommets dans les pays qui assument la présidence tournante. A partir de mai 2004 les représentants des dix nouveaux membres rejoindront leurs homologues des quinze. L'Irlande devra alors assumer un rôle de coordonnateur qui promet d'être encore plus difficile quand on passe de 15 à 25. Il importe de souligner que compte tenu de l'élargissement et du nombre important de petits Etats cela pourrait être la dernière fois que le gouvernement de Dublin exerce une telle responsabilité.

    Le premier ministre Bertie Ahern a enjoint les membres du gouvernement à incorporer une cinquantaine de directives communautaires[1] avant le 1er janvier 2004. En matière de droit communautaire l'Irlande ne se montre pas très empressée à  mettre en place les dispositions juridiques pour se conformer aux directives communautaires et  dans ce domaine apparaît comme un mauvais élève, au même titre que l'Italie qui détient la lanterne rouge. Toutefois des efforts ont été faits depuis le début de l'année 2003 qui ont permis d'incorporer déjà une cinquantaine de directives. Il s'agit d'apparaître irréprochable si l'on veut faire figure de "bon communautaire".

    L'ordre du jour s'avère extrêmement chargé dans un contexte international difficile et instable. La grande inconnue réside dans l'aboutissement des négociations sur la constitution européenne qui est actuellement débattue sous la présidence italienne. Si les négociations n'aboutissent pas l'Irlande devra prendre le relais.

    Le hasard du calendrier a décidé qu'il lui incomberait également d'accueillir au 1er mai 2004 les dix nouveaux Etats-membres.  Parmi les dix pays qui vont rejoindre l'Union Européenne en 2004 figurent quatre pays d'Europe centrale qui étaient naguère partie intégrante de l'ancien bloc communiste -la Pologne, la Hongrie, la Slovaquie et la République tchèque, la Slovénie qui faisait partie de la Yougoslavie de Tito, les trois républiques baltes – la Lettonie, la Lituanie et l'Estonie,  et enfin les deux îles méditerranéennes –Chypre et Malte, anciens territoires britanniques. On les désigne sous le nom de 'pays adhérents'[2]. Ces Etats sont bien disposés à l'égard de l'Irlande dont l'expérience communautaire peut les encourager sur la voie de la modernisation. Ils sont conscients de ce qu'ils peuvent apprendre au contact des autorités irlandaises. L'Irlande devra également poursuivre les négociations d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie et continuer les pourparlers avec la Turquie sur une éventuelle ouverture des négociations. Elle entend également soutenir la candidature de la Bosnie tout en insistant sur les prérequis à toute adhésion dans le domaine politique et économique. Le gouvernement s'engage aussi à promouvoir le rôle de l'Union en tant qu'organe cohérent  dans les affaires internationales. Le conflit au Moyen –Orient, l'Iran, l'Irak, le développement en Afrique, les relations avec la Russie et les nouveaux voisins de l'Union seront à l'ordre du jour.

    Le sommet européen de printemps donnera à l'Irlande l'occasion d'affirmer ses options en matière de développement. Ce sommet sera en effet consacré à l'examen de l'agenda de Lisbonne qui a prévu de doter l'Union de l'économie la plus compétitive au monde d'ici 2014. Une raison de plus pour le gouvernement irlandais de mettre le chapitre économique et social au cœur de ses priorités et de donner une impulsion nouvelle au processus de développement durable en promouvant des initiatives dans divers domaines tels que la recherche et le développement, l'emploi, les réformes structurelles, la promotion des PME , le respect de l'environnement et l'amélioration des infrastructures. L'Irlande devra s'employer à encourager la reprise à l'échelle communautaire et à assurer la remontée de la conjoncture en mettant l'accent sur le cadre de travail des entreprises du vieux continent. Le message à l'égard des nouveaux sera certainement de lutter contre un taux de chômage élevé, faire monter la croissance et engager les réformes économiques et sociales qui s'imposent.

    L'Irlande tient par ailleurs à ce qu'un certain nombre de questions soient réexaminées à l'occasion de sa présidence. Ces questions portent sur la politique étrangère et de défense commune ainsi que sur la procédure de vote en matière de justice et de criminalité. Elle fait partie du groupe de pays qui ne sont pas très favorables à l'idée de voir le Conseil décider à la majorité qualifiée de l'opportunité d'une "coopération structurée"[3]. Tout comme les Pays-Bas et la Finlande, elle souhaite d'autres garanties comme la fixation d'un seuil minimum de pays appelés à constituer une avant-garde dans le domaine de la défense. Elle peut compter sur de nouveaux alliés de l'Europe de l'est, en particulier la Pologne qui partagent son avis à ce sujet. La vocation militaire de la nouvelle structure de défense ou "capacité de planification et de conduite d'opération" va à l'encontre du principe de neutralité auquel l'Irlande reste très attachée tout comme l'Autriche, la Finlande et la Suède et peut-être Malte parmi les nouveaux arrivants. Toutefois la pression en faveur d’une défense européenne est de plus en plus forte et l'Irlande ne tient pas à obtenir une clause de non participation (opting out) qui remettrait en cause son engagement en faveur d'une Europe  solidaire. A cela s'ajoutent des raisons pragmatiques qui avaient déjà prévalu lors de l'adhésion au Partenariat pour la Paix le 1er décembre 1999. Un défaut de participation signifierait aujourd'hui un renoncement à une dimension importante de la politique étrangère de l’Europe et un risque de marginalisation. L'Irlande devra alors obtenir une modification du texte qui tienne compte de la spécificité des Etats neutres.

 Compte tenu des problèmes liés au respect du pacte de stabilité et de croissance par les deux poids lourds de l'Union, l'Irlande dont le ministre des Finances avait lui même été rappelé à  l'ordre par Bruxelles en 2001 se montrera favorable à une application souple de ce pacte tout en continuant d'en préconiser le maintien. Compte tenu de ses infrastructures qui restent encore à améliorer l'Irlande n'entend pas être contrainte à comprimer ses dépenses d'équipement. Les autorités irlandaises entendent également que les décisions en matière de fiscalité soient toujours prises à l'unanimité;

 

Une occasion à saisir

Il est vrai que cette présidence arrive à point nommé au moment où l'économie irlandaise s'essouffle et que le tigre celtique a marqué le pas. Si les signes de reprise de l'activité venue d'outre atlantique sont très encourageants, il reste à prouver que l'Irlande puisse emboîter le pas du géant américain. En attendant les secours du grand large, l'Irlande devrait profiter de l'occasion présidentielle en termes de contrats. Les sociétés irlandaises qui sont invitées à sponsoriser les manifestations liées à la présidence misent sur des contrats comme celui attribué à Esat BT, filiale de l'opérateur britannique pour concevoir et mettre en place le site web de la présidence.

Il va sans dire que les secteurs de l'hôtellerie, la restauration et le tourisme seront les grands bénéficiaires, non seulement à Dublin mais aussi dans des petites villes pittoresques comme la charmante ville de Killarney qui accueillera du 9 au 11 mai 2004 les 25 ministres de l'agriculture de l'Union élargie pour un conseil informel.

    Les échanges commerciaux entre l'Irlande et les nouveaux Etats-membres sont assez limités et l'Irlande entend bien également profiter de sa présidence pour les développer comme l'a fait savoir Brian Cowen ministre des affaires étrangères à tous les ambassadeurs auprès de ces pays : "C'est une occasion formidable pour l'Irlande d'utiliser sa présidence comme le moyen de gagner du terrain dans cette zone".  Afin de prospecter les nouveaux marchés de ces pays émergents Enterprise Ireland,  l’agence de promotion des entreprises autochtones, y compris à l’étranger, a accompagné un certain nombre compagnies irlandaises en République tchèque, Hongrie et Pologne ainsi que dans une moindre mesure en Slovaquie et en Roumanie. Mais à l'exception d'Allied Irish Bank qui emploie 11000 salariés en Pologne, la conquête de ces nouveaux marchés par les sociétés irlandaises reste à faire.

 

Conclusion

  La présidence tournante de l'Union Européenne donne l'occasion de faire le point sur les progrès réalisés, de redéfinir les objectifs et d'insuffler un nouveau dynamisme dans des domaines qui restent à construire ou à consolider. Les Conseils Européens sont des temps forts de l'histoire communautaire et les petits Etats qui en assurent la présidence y trouvent une occasion de valoriser leur rôle au sein de l'Union tout en apportant leur touche personnelle et leurs compétences. Il leur importe d’afficher des options claires et fermes dans certains domaines pour s’affirmer comme des partenaires à part entière. S'ils gèrent souvent mieux la présidence que les plus grands, ils doivent relever des défis, tant dans le domaine de l'organisation que de la négociation. Les taches qui attendent l'Irlande en 2004 sont nombreuses et délicates. Réservée dans le domaine de la défense commune, l'Irlande compte donner une vigueur nouvelle au fameux processus de Lisbonne en insistant sur la nécessité d'un développement durable qui implique l'entente de tous les partenaires sociaux comme le souligne  son ministre des Affaires Européennes Dick Roche. Dans le domaine politique elle s’efforcera d’apparaître comme un arbitre de talent disposé à démêler des situations difficiles ou même des crises[4].

La présidence irlandaise de 2004 sera incontestablement un moment historique avec l'entrée officielle de dix nouveaux Etats-membres. L'Irlande devra faire preuve d’un volontarisme communautaire avec ses nouveaux partenaires en misant sur la réussite de son parcours communautaire, gage d'une certaine empathie avec de petits Etats, qui comme elle n'ont pas été épargnés par les ambitions impérialistes de leurs puissants voisins.  

 



[1] La loi communautaire adoptée par le Conseil ou par le Parlement et le Conseil dans le cadre de la procédure de codécision peut prendre diverses formes qui sont : les règlements qui sont directement applicables sans transcription dans le droit national, les directives qui lient les Etats membres quant aux résultats à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens à utiliser, les décisions qui sont obligatoires en tous leurs éléments pour les destinataires qu’elles désignent. Une décision peut s’appliquer à un ou à tous les Etats membres, à des entreprises ou à des particuliers, et enfin les recommandations et avis qui ne sont pas obligatoires.

[2] La Bulgarie et la Roumanie espèrent pouvoir faire de même en 2007, tandis que la Turquie ne négocie pas pour l'instant son adhésion.

[3] Un accord a été conclu entre la France, la Grande-Bretagne et l'Allemagne qui aboutirait à la création d'une "capacité de planification" et de conduite d'opération structurée européenne autonome, autrement appelé le "QG européen" ainsi qu'à la mise en place d'une "coopération structurée" qui permettrait à certain pays de se détacher du lot pour aller plus en avant dans le domaine de la défense.

[4] C’est pendant les présidences irlandaises que des problèmes britanniques furent réglés comme celui du budget.

 

 

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Mise à jour: 24/03/2004